“国家级水产种质资源保护区”是否属于国家级自然保护区？

案情介绍

2012年10月，甲公司与乙市国土环境资源局、乙市水务局签订《采矿权挂牌出让成交确认书》，竞得河砂采矿权，成交价350万元。2012年11月13日，甲公司与乙市国土环境资源局签订《采矿权出让合同》，合同约定将位于乙市××镇河段建筑用河砂采矿权出让给甲公司、矿区面积0.3304平方公里。2013年7月19日，甲公司向乙市国土环境资源局缴纳采矿权出让金余款280万元。

2017年8月3日，乙市海洋与渔业局向乙市水务局发出《乙市海洋与渔业局关于<关于征求设置河道采砂权意见的函>的复函》，称“我市万泉河烟园水电站至博鳌出海口段属万泉河国家级水产种质资源保护区，龙江镇万泉河蓝山河段属保护区核心区范围内”、“根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条和第二十六条有关‘自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入’、‘禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动’的规定，禁止在××镇采砂活动”。

2017年8月6日，乙市水务局向甲公司发出海水务函，称决定不再在乙市××镇采砂权。2017年10月20日，甲公司向乙市水务局送达《关于申请办理〈建筑用河砂采矿权许可证〉的函》，申请办理《河道采砂许可证》。乙市水务局于2017年10月31日向甲公司发出海水务函，回复称决定不再在乙市××镇采砂权，不予办理采矿许可登记。

甲公司不服向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求确认成交确认书合法有效；确认采矿权出让合同合法有效；判决乙市税务局、国土环境资源局继续履行成交确认书和采矿权出让合同，并给甲公司办理河道采砂许可证。

一审法院认为，成交确认书和采矿权出让合同无效，驳回甲公司的诉讼请求。

甲公司不服提起上诉。

律师说法

对本案简要分析如下：

1.采矿权出让合同是行政协议，还是民事协议？

长期以来，矿业权出让合同是行政协议还是民事协议；矿业权出让合同纠纷由行政庭审理还是民庭审理，都存在争议。这不仅困扰着当事人，也困扰着法官。2015年5月1日，修订后的行政诉讼法规定了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议属于行政协议，但并没有明确矿业权出让合同是否属于行政协议。因此，矿业权出让合同的法律性质之争依然存续。

在这种背景下，甲公司作为原告，作为诉讼程序的启动者具有重要的选择权；一审法院作为案件审理者，具有案件性质的权威判断权。甲公司以行政协议纠纷选择了行政诉讼，而一审法院也认定了矿业权出让合同的行政协议属性。这与后来的司法解释有关规定是一致的。自2020年1月1日起施行《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》一锤定音，明确规定矿业权等国有自然资源使用权出让协议纠纷应适用行政诉讼程序。

2. “国家级水产种质资源保护区”是否属于《自然保护区条例》规范的国家级自然保护区？

不属于，两者有诸多区别。

——概念不同。《自然保护区条例》所称的自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域；根据《水产种质资源保护区管理暂行办法》第二条，水产种质资源保护区，是指为保护水产种质资源及其生存环境，在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域，依法划定并予以特殊保护和管理的水域、滩涂及其毗邻的岛礁、陆域。

——设立程序、批准主体不同。国家级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国家级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准；而符合条件的水产种质资源保护区，可以由省级人民政府渔业行政主管部门向农业部申报国家级水产种质资源保护区，经国家级水产种质资源保护区评审委员会评审后，由农业部批准设立，并公布水产种质资源保护区的名称、位置、范围和主要保护对象等内容。

——功能区划不同。自然保护区内部分为核心区、缓冲区和实验区，部分保护区还可能划定外围保护地带；水产种质资源保护区一般划分为核心区和实验区。

——对开矿的限制程度不同。《自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，但是法律、行政法规另有规定的除外；根据《水产种质资源保护区管理暂行办法》第十七条规定，国家并没有禁止在水产种质资源保护区内开采矿产资源，只是应当按照国家有关规定，需要编制环境影响评价报告书。

综上，一审法院认定案涉采矿权出让合同约定出让的河砂采矿权位于水产种质资源保护区，适用自然保护区条例及该省自然保护区条例的有关规定属于法律适用错误。

3.采矿权出让合同是否无效？

《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

因此，行政协议无效的情形主要包括：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定；（六）行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。

本案中采矿权出让合同约定的出让河段位于《海南省万泉河河道采砂规划（2016～2020）》载明的可采区，即位于农业部划定的“万泉河国家级水产种质资源保护区”内，但并不能适用《自然保护区条例》第二十六条。因此，案涉采矿权出让合同合法有效。

本案二审中，法院认定案涉采矿权出让合同有效，但认定行政协议无法继续履行，责令有关部门采取补救措施。

有关建议

1.法律具有规范作用和社会作用，法院的判决，特别是最高院和高院的案例，具有示范和重要的参照作用，要重视典型案例的作用。

不管是民事法律体系，还是行政法律体系，在不断推进依法治国的大趋势下，法律体系一方面越来越完善，另一方面相关案例越来越丰富。

2.对于行政机关而言，法律定性一定要准确，否则出具的行政决定将会受到行政复议或行政诉讼的维权压力。

本案中，乙市水务局收到乙市海洋与渔业局的意见，可能并没有深入研究，或者将其交付法律顾问单位进行论证，就予以接受，进而将其作为不再在相关河段设立采矿权及拒绝向甲公司办法河砂采矿许可证的理由。由此可见，中央要求国家机关建立法律顾问制度是非常有必要的。

（ 信息来源：中国矿业报网，中林设计整理，转载注明出处）