采矿用地复垦促进机制探讨

目前，我国矿区土地复垦率只有12%，远低于国际上50%～70%的平均矿地复垦率水平，更低于欧美国家复垦率80%以上的情况，严重影响了矿业用地的及时退出。通过对复垦客观障碍因素化解及复垦主体主观积极性激励的研究，探讨矿地复垦的促进机制很有必要。

当下：复垦障碍因素须化解

土地产权及补偿纠纷——明晰土地产权、灵活补偿方式。对于历史遗留废弃采矿用地，复垦工程难以开展的原因之一是无法就土地产权补偿达成一致：例如在一些地方，因采矿搬迁的当地农民（作为原土地的权利人）认为，土地复垦后可通过建设用地指标置换等途径获取收益，故提出经济补偿要求，而政府部门资金有限，难以满足农民的补偿需求，往往造成已立项的复垦工程停滞。

对于有复垦义务人的采矿用地，虽从道理上讲，可通过土地置换的方式，用复垦好的土地换取新的采矿用地，但实践操作中却同样面临着困难。虽在矿业利用之初进行了土地征收补偿程序，但由于征收制度与土地权利变更登记制度的不完善，农民仍有一定的证据主张土地权利归属自己，故常以此阻碍土地置换，甚至强行耕种已复垦的土地，而已为征地和复垦支付了大量资金的企业又不会轻易放弃复垦土地，由此引发土地权属纠纷。

上述问题的解决，一是须要通过土地重新登记确权解决农民主张的基础问题，二是对于有合法依据应予补偿的农民，政府或矿企可尝试其他方式让农民分享土地复垦的收益。如以土地复垦后运营的新产业为农民提供就业或入股分红机会等。

资金组合使用受多口径审计制约——统一审计口径。由于采矿废弃地毁损种类多，涉及农村土地整治、矿山环境治理、土壤修复等多类项目，相应的，资金来源也呈多头现象。现实中，大量存在采矿用地（有证或手续）与地质灾害混合（采矿波及区）区域，单纯一种项目难以实现工矿废弃地复垦，而如果各项目独立进行，会造成资金使用碎片化。若能尝试联合立项、统筹使用资金，则可较好地解决上述问题。如2009年江苏省徐州市潘安湖综合整治项目，在全国范围内首次创立采煤塌陷地复垦综合整治新科目，突破土地整理科目之间的限制，确立综合整治门类，集“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体，通过挖土造田、开湖造景、培育湿地等方式，打造集湖泊湿地观光、生态休闲健身于一体的生态湿地经济区，取得了较好的成效。

但实践中，由于不同土地整治项目的审计（尤其上级或行业审计）往往条块分割，各审计部门的标准不统一，数据差异大，不同口径造成可比性差，难以达成共识，给正常复垦工作带来障碍，也影响了工矿废弃地利用的积极性。因此应尽快形成统一审计工作方案、统一标准口径、统一审计报告以及统一对外公布的机制。

环境责任缺乏明确安排——建立复垦后责任追溯机制。尽管《土地复垦条例》明确了土地复垦义务人的复垦责任和损害赔偿责任，但矿业开发对环境的影响有事后发生的特点，往往在矿业开采过程中难以显现，而是要过若干年后才会出现，故在矿地退出时如不对日后可能发生的赔偿责任予以明确，相关利益方或土地承接方恐难支持配合或促进退出事宜。

笔者认为，关于环境责任配置，可借鉴德国和美国的做法，适当延长复垦保证金的返还时间；也可设立溯及既往的赔偿制度，在矿业用地退出后，确因矿业活动给当地生态或人身造成的损害，由矿山企业承担赔偿责任。这些制度还能督促矿山企业在矿产开发中注意生态环境的保护。

地方政府与企业在复垦上的利益冲突——建立沟通决策机制。现实中，具备区位优势与利用价值的采矿用地复垦后使用期尚未届满，企业希望按照自己的利益取向对土地进行更新利用，形成持续性经济收益；但该利用方式往往与地方政府利用规划不符。地方政府会从整体布局的角度寻求对采矿废弃地更新利用的管理权。受国有企业和地方政府各自为政、各行其是的影响，条块分割的行政管理体制使企业与地方政府利益协调存在障碍。这就需要建立有法律约束力的企业、政府复垦事项协调机制，明确决策程序，破除利益冲突。

复垦保证金的支取机制僵化——建立矿地复垦公积金制度。现行复垦保证金的支取方式僵硬，矿业企业无法根据自身情况安排保证金，同时不利于统筹资金进行资本运作增值。建议参照住房公积金制度，将复垦保证金转化为公积金，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他地区的市（地、州、盟）设立复垦公积金管理中心，负责复垦公积金的管理运作。矿企可凭复垦建设的相应书面文件申请一次性支取复垦公积金，公积金管理中心可将公积金投向收益稳定、风险小的投资领域，公积金因此增值，利于复垦事业的推进。

未来：应建立“复垦不作为”倒逼机制

收缴闲置费、限期用地。未及时复垦的矿地可通过征缴闲置费的方式督促义务人尽快复垦，此举对矿业企业可起到威慑、督促的作用。建议完善《闲置土地处置办法》，将矿业开采且未及时复垦的矿地纳入闲置处置范围，规定闲置期限和相应的处置办法。

加强土地持有成本、运用税费等措施调控。对于未及时积极复垦的矿业企业，可征收土地使用税，促使其基于经济成本的压力开展复垦建设；复垦后未能有效利用或者闲置的土地，同样可以通过增加土地持有成本的方式促使其合理用地或主动将土地交回国家。对于复垦业绩佳、信用高的矿业企业可在其取得新的矿地时，给予一定的税费减免奖励。

建立严格的复垦质量审查机制。为确保复垦成果有质量保障，应严格复垦审查，有必要从复垦标准制定与复垦责任追究两方面加强质量控制。国际上开展土地复垦较早、效果较好的国家，共同的成功经验就是建立严格的土地复垦技术质量标准，甚至通过《矿山法》对复垦的技术操作方式做出详细规定。因此，我国也有必要对复垦技术与质量标准与时俱进的予以修订，增补应用效果好的新技术新方法，推动其广泛应用；对于复垦难度大、技术要求高的毁损矿地类型，应专章单独规定。

同时，可增加对复垦义务方、复垦验收责任方的追责机制，在复垦完成后一定期间内土地出现因复垦工作不完善而导致的任何问题，如利用效能显著低下、环境污染严重等，复垦义务方不因验收合格而免责，复垦验收责任方承担相应履职过失责任。

落实公众参与机制。我国在矿地复垦相关的法律和政策中已引入公众参与理念，但仅仅停留在原则性规定上且内容简略。《土地复垦条例》规定了相关权利人对复垦初步验收结果的异议权，但“相关权利人”的外延较“公众”狭窄且界定标准不明，如何行使异议权以及异议权的法律效果不明确。《土地复垦方案编制规程》对公众参与进行了规定，但该规程并非法律性文件，其中列明的公众参与形式包括座谈、问卷调查、走访、网络、电视、公示等，政府机构也仅对公众意见的采纳与不采纳情况及其理由作出说明。

复垦公众参与尚未形成具有法律约束力的机制，仅是意见征询的过程，无法对复垦产生制约作用。建议尝试从以下方面建立公众参与机制对矿地复垦的约束力：一是公众参与不再局限于复垦方案编制及复垦验收，而是土地利用全过程，即从矿区规划、矿地开采项目立项、复垦方案制定、复垦保证金数额核定及交付、复垦施工及复垦工程验收，乃至土地再利用的全程公众参与。二是明确公众参与的人员确定程序，应至少包含社会组织代表、当地农民代表及能够证明自身利益与矿地开采及复垦相关的人士。三是明确公众参与方式及效力。公众应对重大矿地利用、复垦事项通过听证会进行投票表决，否决票达到一定比例将暂停事项实施，经和相关利益方就争议问题协商、达成一致方可进行；公众意见应随相关事项一同上报相关部门审核批准，相关部门应对公众意见予以考量后作出判断；相关组织或个人如认为矿地利用、复垦等致自身利益或公共利益受损并可提供相关证据，可向法院提起诉讼，法院应予受理。（来源：中国土地  中林设计整理）