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规范用地促农村新产业新业态健康发展
浏览:次:    发布时间:2019/4/2 9:19:49    关闭

规范用地促农村新产业新业态健康发展

2019-03-29 10:21:59    来源: 中国自然资源报    作者:王思易

提要:目前,农村新产业新业态发展的痛点主要集中在3个方面:一是思想认识不到位,不少企业尚未形成自觉规范用地意识;二是面临“用地难”的问题,新增建设用地指标缺乏;三是存在“用地贵”的问题。

如何破解?建议加快推进村级“多规合一”规划编制,将土地、城乡、农业、旅游等空间规划统筹纳入国土空间规划体系;继续探索点状供地模式,重点研究出让租赁年限不一致、规划衔接不充分等问题;推动农村公益性用地盘活利用,为乡村振兴再添发展新动能。>

近年来,随着我国居民消费不断升级和乡村振兴战略的深入实施,以休闲农业、乡村旅游为主的农村新产业新业态持续快速发展。统计数据显示,2012~2017年,全国休闲农业和乡村旅游接待人次增加20.8亿元,营业收入增长5000亿元,年均增长率分别达31.21%和25.26%。

然而,在农村新产业新业态“井喷式”增长的背后,长期不规范发展积累的问题日益突出。不少农村新产业新业态项目“明修栈道,暗度陈仓”,打着设施农业的旗号,直接占用耕地或违规改变土地用途从事非农经营。

督察发现,仅西北某经济欠发达省清理排查出的1171个“大棚房”问题中,涉及休闲农业和农村一、二、三产业融合发展的就有265个、1890.33亩,占全省违法违规占用耕地面积的38.88%,成为违法违规占用耕地的高发区,严重冲击耕地保护红线和粮食安全。

今年全国两会期间,习近平总书记再次强调,耕地是粮食生产的命根子,要牢牢守住耕地保护红线。以牺牲耕地为代价,换取农村新产业新业态的一时发展,绝不是乡村振兴的题中应有之义。

理性分析问题产生的原因,既有利益驱动下的铤而走险,又有监管不力导致的无序蔓延,更有政策落地滞后无法满足发展需求造成的野蛮生长。笔者认为,加强督察堵住监管漏洞,只是事后的补救措施,持续强化用地政策落地实施,疏通农村新产业新业态用地渠道,才是标本兼治之策。

从督察了解到的情况看,目前农村新产业新业态发展的痛点主要集中在3个方面。一是思想认识不到位。不少企业尚未形成自觉规范用地的意识,没有清醒地认识到农村新产业新业态项目中涉及非农经营的永久建设必须依法纳入建设用地管理。二是面临“用地难”的问题。新增建设用地指标属稀缺性资源,各地在分配时普遍存在“重城镇、轻农村”的状况,在优先满足城镇、重大基础设施建设后,能够用于农村新产业新业态发展的指标所剩无几。即便在乡镇土地利用规划中为农村新产业新业态预留了少量用地指标,但由于缺少村级规划的细化落实,也难以起到有效保障作用。三是存在“用地贵”的问题。农村新产业新业态一般具有项目总面积大、永久建设规模小、投资收益慢的特点,按照传统的整片出让方式供地,不仅会造成土地资源的巨大浪费,动辄上千万元的土地获取成本也会让投资者望而却步。

鉴于此,笔者认为,可以从编制规划、完善土地供应模式、盘活存量三方面入手,强化农村新产业新业态用地政策的落地实施,推动乡村振兴高质量发展。

加快推进村级“多规合一”规划编制。今年中央一号文件明确提出,以县为单位抓紧编制或修编村庄布局规划,县级党委和政府要统筹推进乡村规划工作。村级规划编制是乡村振兴的基础性工作,是促进农村新产业新业态健康发展的重要抓手。各地应按照要求尽快推进村级“多规合一”,因地制宜将土地、城乡、农业、旅游等空间规划统筹纳入国土空间规划体系。对于用地位置明确的农村新产业新业态项目,要通过调整优化农村建设用地布局逐一落实上图;对于暂时无法确定选址的项目,要列入重点建设项目清单,并预留相应的用地指标,提前做好用地保障。笔者督察中发现,青海省湟源县已完成146个行政村的“多规合一”规划编制,将18个乡村旅游项目纳入规划布局,7个项目列入建设清单并安排相应的用地指标,有效破解了“用地难”。

继续探索点状供地模式。国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确提出,改革完善旅游用地管理制度,推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合,这为点状供地模式的探索给出了政策空间。点状供地的核心是实施差别化的用地管理,即对涉及永久性建设的按建设用地管理,通过出让方式供地;对不改变用途的按现用途管理,通过租赁方式供地。这种供地模式具有占用建设用地指标少、占补平衡压力小、土地取得成本低等优势,适合农村新产业新业态的发展。目前,海南、浙江、广东、吉林等地已出台相关政策,对点状供地模式进行了初步探索,形成了一批具有借鉴意义的成功案例,有效解决了企业“用地贵”的难题。其他地方也应在学习和借鉴的基础上,继续深入探索点状供地模式,重点研究出让租赁年限不一致、规划衔接不充分等问题,制定符合地方实际的点状供地政策, 推动农村新产业新业态的规范发展。

着力推动农村公益性用地盘活利用。今年的中央一号文件提出,允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治,盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业,并首次将“校舍”这类公益性建设用地纳入盘活范畴,值得关注和研究。我国农村闲置建设用地主要可以分为宅基地、经营性用地、公益性用地三类。在盘活闲置宅基地和经营性用地方面,不少地方已经进行了积极而富有成效的探索,有力地支持了乡村新产业新业态的发展。例如,重庆市城口县通过“以房联营、以地入股”建民宿的模式,盘活闲置宅基地和农房,四川省成都市郫都区通过出让、租赁、作价入股等方式流转集体经营性建设用地,用于发展乡村产业。但是,在如何利用闲置公益性土地发展农村新产业新业态上,相关的探索实践还做的不够。各地应积极响应中央精神,着力探索校舍、村两委办公场所等公益性用地盘活利用办法。可以在分类明确产权归属的基础上,重点研究农村新产业新业态的准入类型,将盘活后的土地用于支持文化体验、养老服务等带有公益性质的产业。若能有效盘活农村撤校并校形成的大量闲置校舍,势必能为乡村振兴再添发展新动能。

(作者单位:国家自然资源督察西安局)

(信息来源:中国自然资源报,中林设计整理,转载注明出处)

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